要清醒地认识到，旅游业并不是单纯的经济产业，而是包含事业属性的产业；不是单纯的社会事业，而是包含一定经济属性的事业。因此，不能简单地套用经济产业和社会事业的一般理论和规律，而应该根据旅游业的特殊属性，深化对现代旅游业的认识
近期，习近平总书记对旅游工作作出重要指示，要求“着力完善现代旅游业体系”。如何准确理解习近平总书记这一要求对于推动旅游业高质量发展和加快建设旅游强国具有重要意义。
过去谈到旅游业，多数人容易将其简单等同于旅游产业。笔者认为，习近平总书记重要指示中的“现代旅游业”并非单指“旅游产业”，也并非一般意义上的“旅游事业”，而是“产业”和“事业”的有机结合。只有统筹抓好旅游产业和旅游事业两项工作，才能完善现代旅游业体系。
近现代旅游业发展的历史不长。在此期间，社会各界对旅游业的认识也在不断变化。全球近代旅游业发展的历史可以追溯到1841年，英国人托马斯·库克组织的第一次火车旅游，即将570名旅行者从英国中部的莱斯特送往拉巴夫勒参加禁酒大会。这次活动被公认为世界第一次商业性旅游活动，托马斯·库克也因此被认为“近代旅游之父”。
从中国旅游业发展历史看，20世纪20年代，著名银行家陈光甫在上海商业储蓄银行设立旅行部，1927年又将旅行部从银行业务中分离出来，成立中国旅行社，由此开启了中国近代旅游业的发展。从这个意义上讲，近代旅游业发展的起源来自旅游业成为一项大规模的经营活动。
随着旅游业的深入发展，旅游行业内外人士愈发认识到，旅游业发展是一项系统工程，除了旅游企业“产业”属性的经营活动之外，游客在旅游过程还需要旅游公共信息咨询、旅游交通保障、旅游应急安全救援、旅游权益保障以及一系列旅游惠民便民服务措施。而此类服务很难完全通过市场化手段提供，这就要求政府从“事业”发展的高度，加强公共资源的投入，这样才能最大限度满足游客的需要。特别是伴随旅游目的地城市在旅游业发展中的作用日益凸显，政府发展“旅游事业”的角色也受到社会的广泛关注。
旅游法第三条明确，“国家发展旅游事业，完善旅游公共服务，依法保护旅游者在旅游活动中的权利。”尽管旅游事业包含保障公民旅游权利等方面的内容，但是发展旅游事业更多的工作仍集中在市场经济背景下无法完全依赖市场提供而又事关多数人利益的公共服务之上。
值得注意的是，与旅游业较为接近的体育和文化领域，其事业和产业发展很大程度上是相对独立的，而旅游业包含经济属性的产业和包含公共服务的事业却是紧密交织在一起的。这就意味着，在把握现代旅游业体系时，既需要将旅游产业和事业进行分别研究，又需要清醒地认识到，旅游业并不是单纯的经济产业，而是包含事业属性的产业；不是单纯的社会事业，而是包含一定经济属性的事业。因此，不能简单地套用经济产业和社会事业的一般理论和规律，而应该根据旅游业的特殊属性，深化对现代旅游业的认识。
完善现代旅游业体系是一项系统工程，需要抓住重点环节，并着力加以解决。
一要处理好政府和市场的关系。建设社会主义市场经济，既需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又需要充分发挥政府的作用。在市场经济背景下，完善现代旅游业体系，更需要把握好政府和市场的关系。
在完善现代旅游业体系的过程中，尊重市场规律，最大限度激发各类旅游市场经营主体的创新活力，依然是发展现代旅游产业的主要任务。一方面，政府需要通过宏观调控、产业引导等手段，促进现代旅游产业发展壮大，这也是政府在其他产业发展中需要履行的职能；另一方面，政府还需要通过促进现代旅游事业发展，为现代旅游业高质量发展提供坚实保障，而这是政府对旅游业发展的特殊职责。
二要着重补齐旅游公共服务的短板。旅游公共服务是完善现代旅游事业的主要任务。从旅游体验看，旅游是一种不以获取报酬为目的，在非惯常环境进行的体验活动。游客在非惯常环境的旅游活动，既会接受主要由企业提供的餐饮、住宿、景点参观、购物、娱乐等纯商业化服务，又会接受主要由政府提供的各种旅游公共服务。无论是商业化旅游服务，还是旅游公共服务，这些服务都是游客体验的有机组成部分。
从旅游发展实践看，改革开放以来，我国旅游公共服务大体上经历了一个从无到有的过程。与文化、体育等以公共服务为主先发展事业，后发展产业不同，旅游业大体上走了一条先发展产业，后发展公共服务事业的道路。经过多年演进，各级政府发展旅游业不再仅仅关注其经济目标，也在通过完善旅游公共服务等方式，提高人民群众的旅游满意度。
相较公共文化服务，旅游公共服务的投入远远不足。随着经济社会发达程度的提高以及旅游业发展进入更加成熟的阶段，旅游公共服务应该成为财政增加投入的新领域和加快建设旅游强国的重点任务。
三要加快制定现代旅游产业发展的新政策。一方面，旅游产业综合性强、带动性大，用经济学的术语表述，就是具有很强的正外部性；另一方面，很多旅游项目投资大、回收周期长，很难完全用市场化的方式推动旅游产业发展。
过去许多旅游项目投资需要靠地产投资收益进行平衡，并在实践中形成了“旅游+地产”的产业发展模式。随着房地产行业的深度调整，这一旅游产业投入回报模式已经难以为继。
旅游产业虽然“富民”，但对各级地方财政的贡献远不如工业，这就使得各级政府在推动旅游产业发展时信心和动力不足。面对这样的局面，需要我们进一步思考和研究旅游产业发展的特性，统筹现代旅游业体系相关部门的职能，打破思维惯性、突破职能分割，制定符合现代旅游产业发展规律的政策，走好独具特色的中国旅游发展之路。
（作者系北京联合大学旅游学院教授）
原题：《抓住重点环节 着力完善现代旅游业体系》
来源：中国旅游报
